A discussão da proposta que altera o Código Florestal, facilitando a redução de áreas de preservação permanente (APPs), anistiando grileiros e desmatadores, e aumentando a insegurança climática e ambiental do país começou mal.
O relator na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), senador Luiz Henrique (PMDB-SC), extrapolou o mandato regimental da comissão. A CCJ deve examinar a constitucionalidade, jurisdicidade e técnica legislativa dos projetos. É a porta de entrada do processo legislativo e deveria ser a garantia da constitucionalidade e legalidade das decisões do Congresso.
Mas, ao arrepio do regimento, nos últimos anos, ao longo de quase toda a vigência da 3a. República, esse mandato tem sido sistematicamente desobedecido. O habitual é ver aprovados nas CCJ da Câmara e do Senado relatórios de mérito e não de constitucionalidade. Os relatores apresentam pareceres subjetivos e autocráticos, não raro fazem substitutivos aos projetos originais, não para eliminar inconstitucionalidades, preservar a jurisdicidade do projeto ou corrigir vícios de técnica legislativa. Introduzem mudanças de mérito que, se o processo legislativo fosse levado a sério e o regimento obedecido à risca, deveriam ser derrubados por um plenário cioso de suas obrigações parlamentares. Mas no típico conluio que caracteriza o processo legislativo, todos aceitam esses abusos, porque o cometerão no futuro, ou o cometeram no passado, em benefício dos interesses que representam.
Um simples exemplo é mudança introduzida pelo relator, autorizando desmatamento em áreas protegidas para as obras das Olimpíadas e da Copa. O senador sequer foi informado do movimento global em curso para garantir olimpíadas e copas “verdes”. É evidente que obras que começam por desmatar áreas de preservação permanente serão mundialmente repudiadas. Terão o efeito contrário: ao invés de promoverem uma imagem positiva do país, espalharão imagem negativa. Mas não é por isso que essa provisão é irregular neste ponto do exame pelo Senado. É porque representa uma alteração de mérito no projeto, que deveria ser liminarmente rejeitada, por votação em separado, por um plenário que cuidasse da lisura regimental da análise. Há outros exemplos como este que demonstram a invalidade regimental do parecer e do substitutivo aprovados pela CCJ.
Há muito tempo as comissões de Constituição e Justiça das duas Casas do Congresso não cumprem suas funções específicas. Os relatores extrapolam os limites do mandato regimental dessas comissões, com discussões arbitrárias de mérito, aprovando maus projetos, comprometidos por erros de técnica legislativa, muitos de jurisdicidade discutível e vários inconstitucionais. O resultado é maior incerteza jurídica e sobrecarga da pauta do Supremo Tribunal Federal com arguições de inconstitucionalidade.
Agora, o projeto segue para as comissões de Agricultura e de Ciência e Tecnologia. Lá, será relatado pelo mesmo senador Luiz Henrique. Ele terá praticamente o monopólio do exame de mérito do projeto. Como foi monopolizado pelo deputado Aldo Rebelo (PCdoB-SP) na Câmara dos Deputados. Neste caso, a irregularidade é de procedimento democrático. A rotação de relatores tem por objetivo dar mais pluralismo e abertura ao processo de exame técnico e de mérito dos projetos, antes que cheguem ao plenário. Muda o relator, para que o exame não seja monopolizado por um partido, uma região, um estado. Para que seja mais representativo.
Ao repetir o relator, comissão após comissão, fere-se o princípio do pluralismo democrático, reduz-se a transparência do processo legislativo e substitui-se nele, os benefícios da intersubjetividade, pelos malefícios da subjetividade autocrática. Não trocar relatores parece aumentar a eficiência. Não aumenta. O que se amplia é o escopo autocrático da análise e se elimina a representatividade do trabalho das comissões. As margens para a discricionariedade se alargam.
Só no último estágio de exame nas comissões mudará o relator. Sai Luiz Henrique (PMDB), de Santa Catarina, entra o senador Jorge Viana (PT), do Acre. Os dois dizem que trabalharão em conjunto, para fazer um parecer conjunto. Mas em clara desigualdade de poder: Luiz Henrique representando o plenário de três comissões e Jorge Viana de uma apenas. Se quatro senadores relatassem o projeto, seria maior a representatividade desse trabalho em conjunto.
A rotatividade nas comissões e o exame por várias comissões pertinentes ao escopo do projeto em exame permitem que mais interesses entrem em jogo. Cada parlamentar representa um feixe restrito e focado de interesses. A diversificação de pareceres não garante a representatividade, mas é condição necessária para que uma gama mais ampla de interesses e visões seja incluída no exame de mérito de um projeto.
Sair da CCJ ferindo o regimento e com vícios de procedimento não é peculiaridade desse projeto de mudança do Código Florestal. É característica comum da maioria das medidas provisórias e projetos de lei aprovados pelo Congresso na 3a República. O processo legislativo perdeu qualidade por não respeitar os limites da constitucionalidade, não interpretar o regimento de forma mais restrita e pelos vícios de técnica legislativa que passam incólumes pela CCJ. É parte dos problemas de qualidade da democracia no Brasil. A perda de qualidade da democracia e do trabalho legislativo comprometem a qualidade da estrutura jurídica do país.
Neste caso específico, se a mudança fosse aprovada como está no que saiu da CCJ, teria consequências negativas que extrapolam a questão democrática. Provocaria lesões graves no patrimônio ambiental do país, agravaria os desastres associados a fenômenos climáticos extremos. Esse projeto como aprovado pela Câmara e ainda, como aprovado na CCJ do Senado, põe em risco a segurança alimentar, física e ambiental da sociedade brasileira.
O menos pior é que parece haver entendimento de que a mudança no código florestal não pode causar danos dessa magnitude. As negociações tendem a ser encaminhadas no sentido de minimizar esses danos. Mas o que o Congresso deveria mesmo estar fazendo é discutindo o código florestal e a sustentabilidade no agronegócio em sintonia com os desafios desse século. O Brasil tem duas vocações inequívocas, que precisam ser reconciliadas e não confrontadas: a sua riqueza natural, sua biodiversidade e sua imensa capacidade agropecuária e agroflorestal. Ambas têm mais valor na economia do século 21 do que a maior parte da atividade manufatureira instalada no país e que é vista como marca de progresso.
*Artigo de Sérgio Abranches, sociólogo e PhD em ciência política pela Universidade Cornell, em Nova York. É professor visitante do Instituto Coppead de Administração da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Atua também como diretor e colunista do site de jornalismo ligado ao meio ambiente O Eco e como comentarista do boletim Ecopolítica da rádio CBN.